Portal
Participatiesamenleving vraagt om bescheiden bestuur
Bron: trouw.nl - door : Willem Trommel - 21 september 2013
© anp. Prins Willem-Alexander en directeur Yvonne Frank voor aanvang van het bezoek aan een
participatietraining van Centrum Voor Dienstverlening. Het centrum biedt hulp en ondersteuning
aan kwetsbare burgers in Rotterdam en Hoogvliet.
.
Bron: trouw.nl - door : Willem Trommel - 21 september 2013
© anp. Prins Willem-Alexander en directeur Yvonne Frank voor aanvang van het bezoek aan een
participatietraining van Centrum Voor Dienstverlening. Het centrum biedt hulp en ondersteuning
aan kwetsbare burgers in Rotterdam en Hoogvliet.
De tendens naar meer lokale samenwerking is wellicht een beweging naar een 'participatiesamenleving'. Maar dan niet zoals het kabinet deze voor ogen heeft: van bovenaf opgelegd, met het doel te bezuinigen. Wel als het gaat 'sociale ambachtelijkheid' en bescheiden bestuur.
De institutionele inrichting van de verzorgingsstaat heeft de afgelopen decennia ingrijpende veranderingen ondergaan. Publieke instellingen - zorg, zekerheid, wonen, onderwijs - zijn verzelfstandigd en in een marktcontext geplaatst. Gemeenten kregen nieuwe verantwoordelijkheden toebedeeld, eerst op terreinen als bijstand en maatschappelijke ondersteuning en binnenkort ook ten aanzien van jeugdzorg, langdurige zorg en arbeid voor mensen met beperkingen (de Participatiewet). Gaandeweg ontwikkelt zich uit deze institutionele herzieningen een nieuw speelveld van actoren, dat zich in wisselende constellaties bezighoudt met het maken en uitvoeren van lokaal sociaal beleid. Dit speelveld wordt aan de ene kant overschaduwd door 'gulzig bestuur' dat krampachtig zoekt naar nieuwe methodieken om de greep op de sociale werkelijkheid te herstellen. Door zich steeds indringerder te bemoeien met de leefwereld van de burgers achter de voordeur, in de wijken, op de arbeidsmarkt en in hun vrije tijd. Dit alles met het doel om ons land hernieuwd op te stuwen in de economische vaart der volkeren. Het is de participatiesamenleving die het kabinet voor ogen lijkt te hebben. We zien echter aan de andere kant ook ook de ontwikkeling van initiatieven die zich juist geheel van de knellende banden van de oude institutionele kaders willen bevrijden, zoals 'vrijwillige associaties' in de zorg; veelal kleinschalige maar soms ook rap uitdijende sociale verbanden van (oudere) burgers die hun eigen zorg beogen te regelen. Lokale praktijken worden kortom ofwel ondergeschikt gemaakt aan een nationaal streven naar lijfsbehoud, ofwel gedwongen tot een radicale exit-optie. Economisch nationalisme versus bangig cultureel lokalisme. De vraag is nu of hier iets tussen ligt, en of zo'n 'derde weg' wijst op de mogelijkheid van een meer bescheiden bestuur.
Liever bescheiden dan gulzig bestuur
Inderdaad, we zien nieuwe praktijken: pogingen om nieuwe bruggen te slaan tussen nationale instituties en lokale sociale initiatieven. In mijn optiek is dit een teken van betekenisvolle verandering, die op een soort van emerging governance wijst: bestuur dat niet van bovenaf is gearrangeerd maar ontstaat vanuit de praktijk van samenwerking. Of om met Richard Sennett te spreken: van crafting practises,een term die benadrukt dat het gaat om een zekere 'sociale ambachtelijkheid'. Functionarissen, organisaties en burgers werken vanuit verschillende kennisposities samen om verbindingen te smeden tussen nationale institutionele oplossingen en lokale sociale problemen. En daaruit ontstaan crafting communities, gemeenschappen die op ambachtelijke wijze lokale sociale problemen willen oplossen, met daarbij een scherp oog voor de samenhang met het wijdere institutionele veld. Het zijn zulke crafting communities die het lokale landschap steeds meer gaan sieren. Waar gulzig bestuur is te begrijpen als een streven om verlies van maatschappelijke maakbaarheid te repareren, met hierop gerichte institutionele interventies, is bescheiden bestuur te duiden als een poging op verstandige wijze om te gaan met het verlies aan maakbaarheid. Dit laatste is precies wat gebeurt in crafting communities.
Niemand kan voor zichzelf zorgen
Bescheiden bestuur vergt allereerst een andere, nieuwe visie op zorg en zorgarrangementen. De introductie van neoliberale beginselen in de context van een statelijk gewaarborgd recht op zorg moet worden afgewezen als een doodlopend spoor. Zoals Abram de Swaan het ooit fraai heeft geformuleerd: 'Niemand kan voor zichzelf zorgen. Wat mensen kunnen is zorgen dat anderen voor hen zorgen.' De klassieke verzorgingsstaat was een toonbeeld van dit vermogen om zorg te arrangeren, maar nu dit mechanisme in zijn voegen kraakt, zal opnieuw moeten worden nagedacht over het 'zorgen dat anderen zorgen'. Uitgangspunt daarbij kan niet anders dan de wederzijdse afhankelijkheid van mensen zijn, en dus niet hun (vermeende) autonomie. Daarbij dienen zich twee sporen aan: de toenemende opties voor transnationale zorg en zekerheid, bijvoorbeeld te regelen via internationale CAO's, en de lokale opties voor kleinschalige arrangementen zoals broodfondsen van zzp'ers in Nederland. Vooral van dit laatste zien we al meer radicale voorbeelden in het buitenland, zoals in Berlijn waar een lokale zorggemeenschap zelf 'belasting' heft om onderlinge zorg te financieren. Voor beide sporen geldt dat ze in behoedzame bestuurlijke processen van 'kneden en boetseren' uitgevonden worden, waarbij steeds ook de samenhang met de vigerende traditie van nationale zorgarrangementen in ogenschouw moet worden genomen. Dat is duidelijk iets anders dan de zorg voor anderen die het kabinet ons op wil leggen.
Revitaliseer de intrinsieke waarden van dienstverlening
Een tweede kwestie die vraagt om bescheiden bestuur betreft het omgaan met het verlies aan gezag. Tegenover de gulzige benadering, gericht op het verwerven van 'ouputlegitimiteit' (gezag op basis van meetbare prestaties), richt een meer bescheiden strategie zich op het proces van publieke dienstverlening. De toegenomen complexiteit en morele ambiguïteit van publieke dienstverlening vragen om een nieuw soort, sterker op samenwerking gerichte dienstverleners. Herstel van het belang van 'het proces' duidt dan ook allereerst op revitalisering van de intrinsieke waarden in dienstverleningspraktijken als zorgen, onderwijzen, volkshuisvesten, bankieren. Gezag ontstaat uit ontzag voor de schoonheid van het spel. Dit vraagt om een stringente afbouw van de niet-ironische, extrinsieke prestatie-indicatoren en afrekenmechanismen, ten gunste van verantwoording in termen van waarachtige geestdrift voor het 'spel van dienstverlening'.
En koester de dynamische en pluriforme samenleving
In de derde plaats zal bescheiden bestuur terughoudend staan tegenover beleidsprojecten die erop gericht zijn van bovenaf een civil society te 'bouwen'. Het streven naar risicoloze en wrijvingsloze zones, ontdaan van ongerief en spanning, cultureel homogeen en sociaal geordend, steriliseert het innovatievermogen van de samenleving. De uitdaging moet veeleer zijn de pluriforme en dynamische samenleving te koesteren en in balans te brengen met het bestaande patroon van sociale instituties. Interessante maatschappelijke initiatieven van onderop zijn er volop. De nieuwe sociale media maken vormen van zelforganisatie mogelijk die voorheen ondenkbaar waren, zoals de opkomende burenhulp via Marktplaats-achtige sites op internet. Het gaat niet aan deze nieuwe dynamiek in het keurslijf te dwingen van bestaande institutionele formats. Eerder zal gezocht moeten worden naar wegen om de kracht van de samenleving toe te laten tot de traditionele politiek-bestuurlijke bolwerken. Ook dit vergt bestuurlijke arbeid die eerder experimenteel, behoedzaam en voorlopig is, dan rigoureus en opdringerig.
Maatschappelijke noodzaak van een bescheiden bestuur zal alleen maar toenemen
Crafting communities zijn de bestuurlijke voertuigen die ontstaan vanuit samenwerking op bovenstaande gebieden. Daarbij gaat het soms om kortstondige netwerken, uitgelokt door een concreet probleem of incident, maar steeds vaker ook om duurzame sociale verbanden, werkend aan de ontwikkeling van nieuwe maatschappelijke initiatieven, de innovatie van dienstverleningspraktijken, en de beïnvloeding van beleid en instituties. Dit alles vergt een behoedzame en geduldige aanpak, een 'ambachtelijke' aanpak zou men kunnen zeggen. De ambachtsman werkt vanuit een globale schets, maar heeft geen blauwdruk voor zijn handelen. Hij laat zich leiden door de voortdurende wisselwerking tussen ideeën en materie, is voorbereid op onvoorziene gebeurtenissen en obstakels, vermijdt rigoureuze oplossingen en perfectionisme, en weet daarbij op tijd te stoppen, om zo te voorkomen dat eerdere inspanningen weer teniet worden gedaan. Daarbij wordt de ambachtsman gevoed door een aantal specifieke deugden, waaronder bescheidenheid ('imperfectie'), inlevingsvermogen, geduld, moed en toewijding. Voorwaar een fraai beeld van de mogelijkheid van meer bescheiden bestuur. Tegengeworpen zou kunnen worden dat dit beeld vooral wordt ingegeven door romantisch wensdenken. Dit doet echter geen recht aan de constatering dat de maatschappelijke noodzaak ervan alleen nog maar verder zal toenemen. Verbeten ontkennen helpt doorgaans niet een moeilijk verlies te dragen. De loutering moet komen van het inzicht dat de laatmoderne samenleving, in zijn globaallokale dynamiek, veel beter af is met bescheiden beleidsverwachtingen en een dito bestuur. Een bestuur dat de ontvouwing van nieuwe sociale interdependenties opzoekt en benut, in plaats van kaapt en inzet voor haar eigen managementprobleem, een bestuur dat de intrinsieke logica van dienstverleningsprocessen koestert, in plaats van kapot regelt met instrumentele recepten.
Willem Trommel is hoogleraar beleids- en bestuurswetenschappen aan de Vrije Universiteit Amsterdam. Dit artikel is een geactualiseerde en verkorte versie van het hoofdstuk dat hij schreef voor het boek 'Bouwplaats lokale verzorgingsstaat', H. Bosselaar en G. Vonk (red.), Den Haag: Boom Juridische uitgevers, 2013.
De institutionele inrichting van de verzorgingsstaat heeft de afgelopen decennia ingrijpende veranderingen ondergaan. Publieke instellingen - zorg, zekerheid, wonen, onderwijs - zijn verzelfstandigd en in een marktcontext geplaatst. Gemeenten kregen nieuwe verantwoordelijkheden toebedeeld, eerst op terreinen als bijstand en maatschappelijke ondersteuning en binnenkort ook ten aanzien van jeugdzorg, langdurige zorg en arbeid voor mensen met beperkingen (de Participatiewet). Gaandeweg ontwikkelt zich uit deze institutionele herzieningen een nieuw speelveld van actoren, dat zich in wisselende constellaties bezighoudt met het maken en uitvoeren van lokaal sociaal beleid. Dit speelveld wordt aan de ene kant overschaduwd door 'gulzig bestuur' dat krampachtig zoekt naar nieuwe methodieken om de greep op de sociale werkelijkheid te herstellen. Door zich steeds indringerder te bemoeien met de leefwereld van de burgers achter de voordeur, in de wijken, op de arbeidsmarkt en in hun vrije tijd. Dit alles met het doel om ons land hernieuwd op te stuwen in de economische vaart der volkeren. Het is de participatiesamenleving die het kabinet voor ogen lijkt te hebben. We zien echter aan de andere kant ook ook de ontwikkeling van initiatieven die zich juist geheel van de knellende banden van de oude institutionele kaders willen bevrijden, zoals 'vrijwillige associaties' in de zorg; veelal kleinschalige maar soms ook rap uitdijende sociale verbanden van (oudere) burgers die hun eigen zorg beogen te regelen. Lokale praktijken worden kortom ofwel ondergeschikt gemaakt aan een nationaal streven naar lijfsbehoud, ofwel gedwongen tot een radicale exit-optie. Economisch nationalisme versus bangig cultureel lokalisme. De vraag is nu of hier iets tussen ligt, en of zo'n 'derde weg' wijst op de mogelijkheid van een meer bescheiden bestuur.
Liever bescheiden dan gulzig bestuur
Inderdaad, we zien nieuwe praktijken: pogingen om nieuwe bruggen te slaan tussen nationale instituties en lokale sociale initiatieven. In mijn optiek is dit een teken van betekenisvolle verandering, die op een soort van emerging governance wijst: bestuur dat niet van bovenaf is gearrangeerd maar ontstaat vanuit de praktijk van samenwerking. Of om met Richard Sennett te spreken: van crafting practises,een term die benadrukt dat het gaat om een zekere 'sociale ambachtelijkheid'. Functionarissen, organisaties en burgers werken vanuit verschillende kennisposities samen om verbindingen te smeden tussen nationale institutionele oplossingen en lokale sociale problemen. En daaruit ontstaan crafting communities, gemeenschappen die op ambachtelijke wijze lokale sociale problemen willen oplossen, met daarbij een scherp oog voor de samenhang met het wijdere institutionele veld. Het zijn zulke crafting communities die het lokale landschap steeds meer gaan sieren. Waar gulzig bestuur is te begrijpen als een streven om verlies van maatschappelijke maakbaarheid te repareren, met hierop gerichte institutionele interventies, is bescheiden bestuur te duiden als een poging op verstandige wijze om te gaan met het verlies aan maakbaarheid. Dit laatste is precies wat gebeurt in crafting communities.
Niemand kan voor zichzelf zorgen
Bescheiden bestuur vergt allereerst een andere, nieuwe visie op zorg en zorgarrangementen. De introductie van neoliberale beginselen in de context van een statelijk gewaarborgd recht op zorg moet worden afgewezen als een doodlopend spoor. Zoals Abram de Swaan het ooit fraai heeft geformuleerd: 'Niemand kan voor zichzelf zorgen. Wat mensen kunnen is zorgen dat anderen voor hen zorgen.' De klassieke verzorgingsstaat was een toonbeeld van dit vermogen om zorg te arrangeren, maar nu dit mechanisme in zijn voegen kraakt, zal opnieuw moeten worden nagedacht over het 'zorgen dat anderen zorgen'. Uitgangspunt daarbij kan niet anders dan de wederzijdse afhankelijkheid van mensen zijn, en dus niet hun (vermeende) autonomie. Daarbij dienen zich twee sporen aan: de toenemende opties voor transnationale zorg en zekerheid, bijvoorbeeld te regelen via internationale CAO's, en de lokale opties voor kleinschalige arrangementen zoals broodfondsen van zzp'ers in Nederland. Vooral van dit laatste zien we al meer radicale voorbeelden in het buitenland, zoals in Berlijn waar een lokale zorggemeenschap zelf 'belasting' heft om onderlinge zorg te financieren. Voor beide sporen geldt dat ze in behoedzame bestuurlijke processen van 'kneden en boetseren' uitgevonden worden, waarbij steeds ook de samenhang met de vigerende traditie van nationale zorgarrangementen in ogenschouw moet worden genomen. Dat is duidelijk iets anders dan de zorg voor anderen die het kabinet ons op wil leggen.
Revitaliseer de intrinsieke waarden van dienstverlening
Een tweede kwestie die vraagt om bescheiden bestuur betreft het omgaan met het verlies aan gezag. Tegenover de gulzige benadering, gericht op het verwerven van 'ouputlegitimiteit' (gezag op basis van meetbare prestaties), richt een meer bescheiden strategie zich op het proces van publieke dienstverlening. De toegenomen complexiteit en morele ambiguïteit van publieke dienstverlening vragen om een nieuw soort, sterker op samenwerking gerichte dienstverleners. Herstel van het belang van 'het proces' duidt dan ook allereerst op revitalisering van de intrinsieke waarden in dienstverleningspraktijken als zorgen, onderwijzen, volkshuisvesten, bankieren. Gezag ontstaat uit ontzag voor de schoonheid van het spel. Dit vraagt om een stringente afbouw van de niet-ironische, extrinsieke prestatie-indicatoren en afrekenmechanismen, ten gunste van verantwoording in termen van waarachtige geestdrift voor het 'spel van dienstverlening'.
En koester de dynamische en pluriforme samenleving
In de derde plaats zal bescheiden bestuur terughoudend staan tegenover beleidsprojecten die erop gericht zijn van bovenaf een civil society te 'bouwen'. Het streven naar risicoloze en wrijvingsloze zones, ontdaan van ongerief en spanning, cultureel homogeen en sociaal geordend, steriliseert het innovatievermogen van de samenleving. De uitdaging moet veeleer zijn de pluriforme en dynamische samenleving te koesteren en in balans te brengen met het bestaande patroon van sociale instituties. Interessante maatschappelijke initiatieven van onderop zijn er volop. De nieuwe sociale media maken vormen van zelforganisatie mogelijk die voorheen ondenkbaar waren, zoals de opkomende burenhulp via Marktplaats-achtige sites op internet. Het gaat niet aan deze nieuwe dynamiek in het keurslijf te dwingen van bestaande institutionele formats. Eerder zal gezocht moeten worden naar wegen om de kracht van de samenleving toe te laten tot de traditionele politiek-bestuurlijke bolwerken. Ook dit vergt bestuurlijke arbeid die eerder experimenteel, behoedzaam en voorlopig is, dan rigoureus en opdringerig.
Maatschappelijke noodzaak van een bescheiden bestuur zal alleen maar toenemen
Crafting communities zijn de bestuurlijke voertuigen die ontstaan vanuit samenwerking op bovenstaande gebieden. Daarbij gaat het soms om kortstondige netwerken, uitgelokt door een concreet probleem of incident, maar steeds vaker ook om duurzame sociale verbanden, werkend aan de ontwikkeling van nieuwe maatschappelijke initiatieven, de innovatie van dienstverleningspraktijken, en de beïnvloeding van beleid en instituties. Dit alles vergt een behoedzame en geduldige aanpak, een 'ambachtelijke' aanpak zou men kunnen zeggen. De ambachtsman werkt vanuit een globale schets, maar heeft geen blauwdruk voor zijn handelen. Hij laat zich leiden door de voortdurende wisselwerking tussen ideeën en materie, is voorbereid op onvoorziene gebeurtenissen en obstakels, vermijdt rigoureuze oplossingen en perfectionisme, en weet daarbij op tijd te stoppen, om zo te voorkomen dat eerdere inspanningen weer teniet worden gedaan. Daarbij wordt de ambachtsman gevoed door een aantal specifieke deugden, waaronder bescheidenheid ('imperfectie'), inlevingsvermogen, geduld, moed en toewijding. Voorwaar een fraai beeld van de mogelijkheid van meer bescheiden bestuur. Tegengeworpen zou kunnen worden dat dit beeld vooral wordt ingegeven door romantisch wensdenken. Dit doet echter geen recht aan de constatering dat de maatschappelijke noodzaak ervan alleen nog maar verder zal toenemen. Verbeten ontkennen helpt doorgaans niet een moeilijk verlies te dragen. De loutering moet komen van het inzicht dat de laatmoderne samenleving, in zijn globaallokale dynamiek, veel beter af is met bescheiden beleidsverwachtingen en een dito bestuur. Een bestuur dat de ontvouwing van nieuwe sociale interdependenties opzoekt en benut, in plaats van kaapt en inzet voor haar eigen managementprobleem, een bestuur dat de intrinsieke logica van dienstverleningsprocessen koestert, in plaats van kapot regelt met instrumentele recepten.
Willem Trommel is hoogleraar beleids- en bestuurswetenschappen aan de Vrije Universiteit Amsterdam. Dit artikel is een geactualiseerde en verkorte versie van het hoofdstuk dat hij schreef voor het boek 'Bouwplaats lokale verzorgingsstaat', H. Bosselaar en G. Vonk (red.), Den Haag: Boom Juridische uitgevers, 2013.
.
